НАТО має в своєму розпорядженні перевершуючі сили і велику кількість розвідувальних даних, але воно не може використовувати силу, щоб змінити кризу в Україні. Альянс повинен переглянути підходи для військового опору Росії, якщо хоче знайти вихід із цієї «ескалаційної пастки» в Україні.
У битві за Україну стратегією НАТО було ретельний баланс між її оборонною місією, її авторитетом і необхідністю уникнути ескалації. Останній з них виявився домінуючим: НАТО наразі не в змозі застосувати силу навіть у гуманітарних цілях, побоюючись ескалаційної реакції Володимира Путіна. Проти цього члени НАТО, до їхньої честі, продемонстрували одностайність, різко збільшили витрати на оборону та надіслали Україні щедру й ефективну військову допомогу. Однак дотримання політики невтручання через страх ескалації ризикує зашкодити довірі до НАТО та підірвали цінність того, що вона вже зробила. У довгостроковій перспективі це також ризикує погіршити здатність НАТО захищатися. Чи є вихід із цієї «пастки ескалації»?
Перегляд визначення поняття «збройний напад»
Звісно, є підстави, за якими НАТО вступить у конфлікт, але наразі вони обмежуються випадком збройного нападу з боку Росії, що спричинить відповідь за статтею 5. Визначення «збройного нападу» періодично переглядалося в міру розвитку характеру війни та бойових дій. Початковий договір не передбачав нападу на Нью-Йорк з боку терористичної організації, що базується в Афганістані, але це був останній і єдиний випадок, коли використовувалася стаття 5, і це призвело до розміщення НАТО в Афганістані, який тривав десять років.
Немає і не повинно бути чіткого визначення того, що є збройним нападом. Це рішення для членів НАТО та Генерального секретаря за консультацією юрисконсульта. Але якщо у випадку Аль-Каїди визначення було розширено, щоб охопити недержавного діяча, який вчинив терористичний акт, у випадку з Росією воно має тенденцію до звуження. Росія агресивно вторглася в країни НАТО через диверсії, операції з вбивств і втручання в демократичні процеси. Найбільш яскраво він використовував зброю масового знищення та радіологічну зброю на території Великобританії для вбивства політичних опонентів. У жодному з цих випадків агресія не розглядалася як тригер за статтею 5. Тим часом на периферії НАТО Путін жорстоко посилив або розширив свої дії. Поки що в його все більш глибокій проекції проти НАТО його не стримували і не стримували відповіді НАТО.
Відступні червоні лінії
Розширення Путіна виявило дві незручно паралельні тенденції: зростаючий страх НАТО перед ескалацією та ослаблення його оборонної культури. Апетит і можливості, необхідні для конфлікту з Росією, зменшилися до такої міри, що прем’єр-міністр Великобританії Борис Джонсон може у відповідь на палкі прохання про допомогу українського журналіста лише категорично заявити, що «ми не можемо воювати з Росією». Хоча його міркування в рамках традиційної політики стримування були респектабельними і запевняли багатьох в НАТО, його слова дадуть Москві інше запевнення: червона лінія знову відступає.
НАТО має можливість, якщо не обов’язок, переглянути поріг військового опору Росії. Вона вже зробила це, надавши військову допомогу, але, можливо, доведеться піти далі. Один урок, який можна винести з України, полягає в тому, що Кремль не може втриматися від використання звичайних озброєнь. Важкий висновок для Альянсу повинен полягати в тому, що неможливо зупинити Росію від ведення звичайних війн на її європейському кордоні, якщо НАТО не покаже, що вона готова відповісти у військовій формі в якийсь момент і що вона подолала страх перед ескалацією.
Відповідальність захищати
Чому НАТО має хотіти зупинити Росію чи будь-кого, хто веде війни на її кордоні? Очевидна відповідь полягає в тому, щоб запобігти гуманітарним стражданням, які вона спричиняє, які зараз наочно видно в Україні. Цю відповідальність за захист життя гостро відчувають держави-члени, для багатьох з яких вона є центральною в їхній зовнішній політиці. Зведення до добре поінформованих спостерігачів буде для них морально, якщо не політично неспроможним.
Але, по-друге, нездатність зупинити російську експансію на її кордонах шкодить довірі до НАТО як оплоту проти агресії, зокрема російської агресії. Для російського військового командування не буде не тільки ніяких доказів того, що НАТО була готова боротися з Росією, але й послідовної лінії, що воно завжди уникатиме ескалації та прямого конфлікту. Росія відчує дозвіл повторювати свої експансіоністські операції в інших місцях.
По-третє, якщо війни Росії будуть успішними, вона перетворить отриману територію на передові військові та розвідувальні бази, як це було в Сирії, головною метою чого буде надання їй стратегічної переваги над НАТО. Зробивши це в Україні, Путін дозволить на дозвіллі з’їсти слабкі країни НАТО.
Якщо Путіну дозволити продовжувати припускати, що він може безкарно розширюватися, тому що це не викличе відповіді НАТО, це залишить країни, що не є членами НАТО, які є буфером НАТО, і країни НАТО, до яких Росія має культурний доступ. Залякування є улюбленим інструментом як внутрішньої, так і зовнішньої політики Путіна, про що добре свідчать виступи міністра закордонних справ Сергія Лаврова. Він використає це для того, щоб буфер став буфером Росії, а не НАТО.
Дозвіл Росії захопити Україну також підкріпить кремлівську розповідь про те, що агресивне НАТО зазнає поразки від переможних сил російської армії, яка захищає власний народ. Москва буде агресивно використовувати цей наратив, щоб дестабілізувати, зокрема, населення Східної Європи, що схиляється до Росії. Щоб допомогти цьому, Росія матиме на своєму кордоні загартовану в боях армію, обумовлену жорстоко контрольованим наративом про агресію НАТО. Цей наратив буде згубним для європейського НАТО.
Небезпечна передбачуваність НАТО
Тому НАТО потребує стратегічної концепції, яка включала б «передову оборону» і дає їй свободу для втручання на її периферії. Це ґрунтувалося б на попередніх операціях НАТО за межами району, чіткому імперативі, який відчувають члени у відповідь на гуманітарні кризи, та зростаючому характері загроз колективній безпеці з боку експансіоністської Росії. Підставою для цього не буде те, що передня оборона як доктрина і на практиці буде ескалаційною. Цей аргумент матиме силу, але варто подумати про характер і хід ескалації з Росією.
По суті, побоювання полягає в тому, що будь-який конфлікт з Росією в кінцевому підсумку може перерости у застосування ядерної зброї. Технічно це правильно, оскільки обидві сторони володіють ядерною зброєю, але страх НАТО перед ядерною загрозою був нещадно використаний Путіним. Він використав це для створення дуже великого простору, в якому він може вести звичайну війну в Європі без військової відповіді з боку НАТО. Теорії ескалації припускають, що звичайна війна знаходиться в тому ж континуумі, що й ядерна, тобто рішення про використання ядерної зброї випливатиме безпосередньо з попередніх рішень щодо ескалації. Однак це абсолютно окремий характер.
Сполучені Штати та Росія мають форму щодо ядерної деескалації, як на наочному прикладі Куби, так і з часом через заходи щодо обмеження озброєнь на основі договорів. Перехід до ядерної загрози був би монументальним кроком для обох сторін. Це не відповідає ні плану Путіна щодо відновлення російського панування як його спадщини, ні Заходу його стримування, ні бажанням обох сторін вижити. Доказом є не те, що він хоче витягнути ніж ядерної загрози, а те, що він хоче використати загрозу цього, іноді навіть дозволяючи нам побачити лезо свого ножа, щоб дати йому свободу бити своїх супротивників кулаками.
В Україні опір відбивається. Ескалація не викликає страху для них. Підтримка вважалася моральним обов’язком багатьма урядами та представниками НАТО, які надихають, але ці прихильники України обмежені у допомозі та масштабах, які вони можуть надати через пастку ескалації. Оскільки вимоги зросли, то й обмеження почали дратувати. Те, що приватні особи з країн НАТО готові воювати в українському міжнародному легіоні, говорить про те, наскільки моральний обов’язок воювати на народному рівні не підпорядковується прагненню уникнути ризику ескалації.
Наступним наслідком пастки ескалації є те, що НАТО є небезпечно передбачуваним. Немає засобів для здивування. Це додало Путіну впевненості в тому, що він знає межі свого простору для маневру. Для відновлення переваги НАТО може знадобитися непередбачувана адаптація своєї оборонної позиції і, можливо, її доктрини. Це має змінити уявлення про НАТО як про статичну договірну організацію, навколо якої Путін може впевнено маневрувати. У неї є шанс зробити це на саміті НАТО, який запланований на червень у Мадриді. Країни-члени будуть мати різні погляди на те, як і чи варто НАТО схилятися до Росії, а не вийти, і переговори можуть бути складними. Але зараз не час для стратегії з найменшим спільним знаменником, покликаної не провокувати Путіна. Наразі має бути зрозуміло, що висунутий залишає простір, який займе Путін.
Переглянути рамки для втручання
Поєднання ініціатив може мати бажаний ефект без розколу Альянсу. По-перше, НАТО має зробити набагато більше з того, що вона вже робить, постачаючи матеріальні засоби, що вплине на стратегічний баланс конфлікту. Він повинен бути рішучим у забезпеченні фізичних ліній постачання, юридичних повноважень та чіткого опису. Це буде важче, оскільки Путін контролює більше землі та ліній зв’язку. Але саме тоді вона матиме вищу цінність. Розповідь також має бути тверезою та послідовною. Нерішучість, як засвідчила згодом відкинута пропозиція постачати польські МіГи в Україну, буде інтерпретовано як миготлива рішучість і лише підбадьорить Росію. Наратив, перш за все, має бути постійним протягом тривалого періоду конфлікту.
По-друге, НАТО має прийняти концепцію гуманітарної інтервенції, яка дає змогу ефективно проектувати силу для захисту життя. Це не обов’язково означає заборонену для польотів зону, але НАТО потребує як негайного гуманітарного пакету, так і довгострокової формули гуманітарного втручання, якщо необхідно, під захистом сил НАТО.
По-третє, необхідно створити правову та політичну основу для превентивних дій на підставі неминучості. Занепокоєння про те, що це зіграє в російському наративі про агресію НАТО, зараз може бути хибним – цей наратив уже неможливо змінити завдяки державному контролю над ЗМІ в Росії. Також трагічна правда, що зараз Путін має простір для ескалації. Він знає, що може піднятися на кілька ступенів вгору, і не отримати відповідь з боку НАТО. Як ми зараз знаємо з розкритої розвідувальної інформації, а також із гіркого досвіду Алеппо, що серійна ескалація може також включати використання засобів масового ураження (ЗМУ) Росією. Це необхідно стримувати, і, якщо його неможливо стримати, запобігти, а якщо не запобігти, то наштовхнеться на руйнівну відповідь НАТО. З усіх ліцензій, якими він користується, він повинен втратити можливість використовувати ЗМУ.
Переглянути рамки для втручання буде складним завданням. Але аналогічний крок був зроблений США та іншими членами НАТО, щоб створити правову базу, необхідну для превентивного втручання проти терористів, коли чекати терористичного нападу, перш ніж діяти з метою самооборони, було надто пізно. Зараз є паралель з Росією. Велика кількість розвідуваних даних про наміри та здібності Путіна в порівнянні з нездатністю діяти ставить НАТО в збентеження та моральну небезпеку. Буде більше, ніж сором, якщо завдяки розвідці та сміливим повідомленням ЗМІ НАТО буде мати повну видимість Росії, оскільки вона руйнує Україну місто за містом, але не може діяти. Це завдасть шкоди довірі та авторитету НАТО в той час, коли це вкрай необхідне.
Джон Рейн, старший радник з геополітичної ситуації, Міжнародний інститут стратегічних досліджень